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Carlos Estévez, ex DGA: “El agua debe ser de la sociedad”

Entusiasmado por las oportunidades que abre el proceso constituyente, el abogado que hoy es consultor hídrico comenta lo que pasa hoy con el agua y algunas de las deudas de la sociedad chilena con el recurso.

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Este lunes 22 de marzo es el Día Mundial del Agua. Nuevamente una fecha donde no existe mucho para celebrar. Chile enfrenta este día con una escasez hídrica de mas de 12 años, un creciente número de personas sin acceso a saneamiento, pero sobre todo con malestar, porque existe una sensación de impunidad que enfrenta a empresas con ciudadanía, a ricos versus pobres. De hecho, el agua es hoy uno de los caballos de batalla para quienes buscar redactar una nueva constitución en la nación latinoamericana.

Mientras en esta jornada se firmará un acuerdo de producción limpia por el agua con autoridades e instituciones privadas, se supo la semana pasada de un nuevo intento en el Ministerio de Obras Públicas por crear una Subsecretaría del Agua, una idea que ronda desde casi una década, -más o menos desde que la sequía empezó a ser tema en la agenda pública- como una posible solución a la falta de una institucionalidad única y fuerte que tenga potestad sobre el recurso hídrico.

¿En qué situación está hoy el agua en Chile, a grandes rasgos?
Se suele hablar del agua solamente desde el punto de vista de la hidrología (donde claramente hay una tendencia que lleva mas de 50 años y que va avanzando hacia la aridez y desertificación en 6 o 7 regiones del país), lo que es correcto; pero la situación en Chile destaca no solo por esta realidad o amenaza, sino también por nuestra vulnerabilidad frente a los efectos del cambio climático, marcada por la relación entre las personas que habitan el territorio, especialmente quienes experimentan más dramáticamente esta realidad hídrica y aquellos otros que tienen acceso al recurso, a derechos de aguas, a tecnología, a subsidios estatales, etc.
Para esta segunda aproximación complementaria, pero necesaria para una mejor gobernanza del agua, existe una disciplina emergente en varios países del mundo y avalada por UNESCO, la sociohidrología, que justamente busca entender que la gobernanza del agua requiere de ciencia, conocimiento e información pero también de la activa participación de las personas, y creo que el problema en Chile hoy es que hay una inmensa cantidad de personas que quieren ser parte, que quieren colaborar, que quieren proteger, pero que no pueden, porque algunos pocos dicen que son los únicos que tienen derecho a hacerlo, ya sea en el ámbito institucional o porque son titulares de derechos de aprovechamiento de agua. Creo que esa es una tensión que el país merece resolver.

Durante tu gestión en DGA (2014-2018) se presentaron dos proyectos de ley para reformar el Código. ¿Qué pasó con ellas, cómo van hoy?
Efectivamente en ese período uno de los grande ejes o tareas estuvo vinculado con la brecha regulatoria y básicamente se centró en sacar dos iniciativas de reforma al Código de Aguas. Una que apostaba a mejorar la transparencia en la información, fortalecer la fiscalización, aumentar las sanciones y consagrar como una atribución y función de la DGA la atención y el cuidado de la calidad de las aguas, porque no se encontraba dicho de forma explícita en la ley. Esa reforma al Código de Aguas fue publicada y promulgada en enero de 2018, por lo tanto, es ley y creo que fue un importante avance, aunque el Tribunal Constitucional lo tuvo retenido por seis meses y eso nos impidió dejar zanjados los temas de aplicación y reglamento. Pero poco a poca ha ido tomando rumbo y me parece que es un aporte.
La segunda reforma es lo que la gente habitualmente denomina “la reforma al código de aguas”. A esta moción parlamentaria que había comenzado a tramitarse en 2011 le presentamos una indicación sustitutiva en 2014 y se le incorporaron varias cosas relevantes, conjuntamente con los congresistas: más de una quincena de preceptos legales relacionados con el Derecho Humano al Agua, otras protegiendo la función ecosistémica del recurso hídrico, protección de los acuíferos, normas de gestión y eficiencia, normas de extinción y caducidad para los derechos (que hasta ahora son perpetuos y no caducables), la temporalidad de las nuevas concesiones, etc.

La caducidad es por no inscribir los derechos, pero ¿por qué alguien no los querría inscribir?
No se puede gobernar las aguas sin información y conocimiento. Tampoco se puede fiscalizar las extracciones de aguas si no se sabe quién puede extraer algo, dónde y cuánto. Ahora, alguien puede no inscribir sus derechos por más de una razón. En algunos casos indolencia o ignorancia, pero en otros hay mala fe. Desde 2005 existe la obligación de aprovechar las aguas por parte de los titulares de derechos (derecho de aprovechamiento) y si te fiscalizan debes pagar patente, la que se va incrementando hasta llegar en 10 años a un máximo de 4 veces el monto original y si no pagas (en la ley vigente), te pueden rematar el derecho. Sin embargo, (la trampa es que) nunca podían rematarlo si no estaba inscrito, no había juzgado competente y no se podía cancelar la inscripción, porque no existía. El titular del derecho podía esperar años y cuando la escasez hiciera subir los precios, venderlo y entonces inscribirlo. En el nuevo sistema, a los 5 años se puede extinguir el derecho ocioso, vuelve a la administración pública, la que podrá reservar una parte de estas aguas para consumo humano y para la función ecosistémica y el saldo se podrá volver a conceder, esta vez a 30 años.

¿Y en qué estado se encuentra esta segunda reforma al Código de Aguas?
La aprobó la Cámara de Diputados en 2016 e ingresó al Senado que acordó se revisara en tres comisiones. En 2017 la aprobó en general y particular la Comisión de Recursos Hídricos, en marzo de 2020 la aprobó la Comisión de Agricultura y ahora la ve la Comisión de Constitución que, espero, podría despacharlo en dos o tres sesiones. Cuando la Sala lo apruebe en particular, debiese volver a la Cámara de Diputados.

¿Cómo arreglar a futuro está escasez si Chile se plantea como potencia agroalimentaria, de dónde va a sacar agua? Parece obvio que esto irá en desmedro de la gente común y habrá más escasez, racionamiento
El sector agropecuario contribuye de un modo importante al empleo, pero creo que mantiene una importante brecha de eficiencia por resolver. Las estimaciones de consumo de agua de este sector varían entre el 75% y el 82%, según como se midan, pero su aporte al PIB es del orden del 3%. El aporte al PIB del sector minero supera el 11% y el aprovechamiento del agua no supera el 6% del total. Es decir, han resuelto más o menos bien el factor eficiencia, aunque hay un tema muy delicado vinculado con la afectación a la calidad de las aguas. Claramente el mundo de la agricultura tiene el desafío de avanzar hacia ser una potencia alimentaria, pero con eficiencia, es decir, haciendo más, pero con menos agua. El Estado ha ayudado en subsidios de eficiencia de riego dentro de los predios y hay aportes a mejoras en las canalizaciones, pero a mi juicio, los subsidios deben centrarse en inversión e innovación tecnológica, especialmente, desde Coquimbo a Maule, sin favorecer el ampliar superficie de riego, sino en agregar valor a la superficie existente. Es decir, cómo los parceleros, los campesinos, pueden obtener mejores réditos por el tipo de producto con el que trabajan utilizando menos agua y sin extender la superficie de riego.
Lo segundo es que la eficiencia hídrica va de la mano con el cuidado de los ecosistemas. Algunos dicen por qué, pero es obvio, porque hablamos de un ciclo hidrológico, de un circuito, y además porque el no cuidado de un ecosistema puede redundar en que el ciclo hidrológico capture menos agua o que éstas se contaminen y, en consecuencia, que no se puedan aprovechar adecuadamente. Hay que entender que la gestión del agua requiere del cuidado del ecosistema, requiere priorizar el derecho humano al agua y hacer que el desarrollo económico sea sostenible en el tiempo.


¿Y cómo ves esto desde una mirada más bien macro?
Bueno, creo que hay muchas otras preguntas sobre el agua que se deberán ir resolviendo con una buena gobernanza. Hoy Chile carece de una Política Nacional del Agua y no me refiero a un documento que se llame así, porque los ha habido. También carece de un Plan Nacional Hídrico a mediano plazo, a 5-10 años, entendido como un instrumento de implementación de la Política, que cuente con estándares e indicadores que puedan ser monitoreados y evaluados por las personas y todos los actores del agua. Este es un tema en el que estamos todos en deuda y en el que debemos avanzar. Creo que la discusión de la institucionalidad hídrica, desgraciadamente se tiende a confundir y se discute si es mejor un Ministerio, una Agencia o una Subsecretaria y se arman sectores y divisiones, pero eso no es lo más relevante. Por cierto, que importa la factibilidad económica y política de la propuesta, pero no será posible en esta década tener todas las funciones del agua concentradas en un solo órgano público, pero sí se puede avanzar hacia una Política Nacional del Agua que sea vinculante para los distintos sectores del agua de la institucionalidad pública, con una instancia formal de coordinación y con una autoridad que se haga responsable en hacer ese ejercicio y en poder llevarlo a cabo.

¿Cómo acabar con tema de camiones aljibe que, además, ha hecho millonaria a una sola persona?
Veo difícil acabar con esto en el corto plazo. Entiendo que algunas denuncias como la del reportaje de CIPER hablaba de una suerte de monopolio en la región del Biobío y otras. Según la Encuesta CASEN 2017, en Chile, 1.431.162 personas residen en una vivienda sin servicios sanitarios. Dicho “grupo vulnerable” está conformado por personas que residen en viviendas que no cuentan con llave de agua en su interior; o con un sistema de eliminación de excretas. Esta situación se extrema por la mega sequía. El foco de este problema se encuentra en el mundo rural, donde el 47% no tiene acceso a red pública de agua, debiendo abastecerse de pozos, ríos o camiones aljibes.
Por otro lado, en 2020 existían 2.852 Sistemas de Agua Potable Rural (APR), cubriendo totalmente las localidades concentradas y parcialmente las semi concentradas. Siempre tuvimos en mente que los sistemas de APR, principalmente los creados por la Dirección de Obras Hidráulicas (DOH) del MOP, más los programas FNDR de los gobiernos regionales prestaban servicios a 1 millón 800 mil personas del mundo rural, pero, la verdad es que una proporción significativa de esa población se encuentra dentro de los límites urbanos, ya que los pequeños pueblos suelen catalogarse como urbanos por el sistema estadístico. La encuesta Casen de 2017 encontró que más de 400 mil familias no tenían acceso a agua potable ni a saneamiento en su casa. La mayoría de estas personas viven en territorios con baja densidad poblacional (en localidades desconcentradas o semi concentradas), donde es más caro y difícil invertir en sistemas de APR, pero naturalmente HAY que hacerlo.
Los camiones aljibe responden (parcialmente) al problema de falta de cobertura y a la falta de mantenimiento del sistema de APR. Sin embargo, se sigue respondiendo como “emergencia”, pero una parte de los que reciben estas aguas lo hacen de este modo desde hace años. Corresponde asumirlo como un problema ordinario a fin de licitar y transparentar la distribución y mejorar la fiscalización. Creo que el Reglamento sobre condiciones sanitarias para la provisión de agua potable mediante el uso de camiones aljibe (Decreto 41, de 2018) constituye un avance. Pero el foco del problema ya no se encuentra en el sistema regulatorio, sino que, en inversiones, partiendo por localidades donde existía un APR, pero que requieren mejoras, mantenimiento y reposiciones que a mediano plazo son más económicas y más seguras sanitariamente que los camiones aljibe.

En la convención constituyente, ¿qué oportunidades se abrirían para una mejor gestión del agua? ¿Y qué peligros? Lo pregunto porque si no hubiera derechos de Agua, como algunos sectores piden, si es solo sacar el agua de cualquier fuente superficial o subterránea, ¿quién impediría que llegará un camión cisterna o una sola empresa pusiera una mega bocatoma y se lo llevará todo? Siempre tiene que haber alguna autoridad capaz de regular…
En principio yo veo más oportunidades. Pero hay que tener claro que la gente que votó Rechazo sumado a algunas fracciones de la derecha que votaron por el Apruebo, como parte de Evopoli y RN, van a sacar probablemente más del 30% de los votos para la Constituyente y, quizás, más del 40% de los constituyentes y los acuerdos que se vayan obteniendo en la convención sabemos que requieren de 2/3. Entonces, hay un bloque político que eventualmente podría parar las iniciativas. Algunos plantearán subir 10 peldaños en la Constitución, otros mantenerse a nivel piso. Me pregunto qué hacer para subir al menos cuatro peldaños, concordando una plataforma mínima desde la dignidad, pero fundamental, sin perjuicio poder avanzar más en la misma Convención.

¿Cuáles serían esos pasos?
Reconocer a nivel constitucional lo que se está consagrando hoy en la reforma al código de aguas, artículo 5: “El acceso al agua potable y el saneamiento es un derecho humano esencial e irrenunciable que debe ser garantizado por el Estado.” El COVID-19 ha demostrado la importancia de agua para higiene y saneamiento. Sin agua y jabón, la gente se muere. Esto es lo primero y debiese haber una gran mayoría que lo respalde;
Si bien habrá opiniones contrarias, estimo que debiera sancionarse algo similar a lo que se dice en el mismo artículo 5 del proyecto de reforma del Código de Aguas: “Las aguas, en cualquiera de sus estados, son bienes nacionales de uso público. En consecuencia, su dominio y uso pertenece a todos los habitantes de la nación.” Presumo que algunos van a insistir en un dominio privatizable o bien en una suerte de bien nacional de uso público que permita el dominio privado de los derechos, como es hoy; mientras otros quizás intenten que sea un bien fiscal. A mi me parece que eso sería un error, porque los bienes fiscales se pueden vender concesionar por largo tiempo. Me gusta más que sea de la Sociedad;
El tercer elemento a relevar es que el agua es multifuncional, por tanto, debe destinarse agua para preservar y mantener los ecosistemas, para garantizar el consumo humano y el saneamiento y para posibilitar el crecimiento y el desarrollo en la medida que sea sostenible y no se traduzca en la contaminación del recurso;
Lo cuarto que me parece central es que se defina por la Constitución un mandato para una Política Nacional del Agua que sea vinculante, es decir, que los distintos órganos de la administración del Estado, en todo nivel, central, regional y comunal, deban respetar dicha política, incluyendo sus planes financieros. Y que esta política a su vez, se traduzca en elementos, uno de los cuales podría ser un Plan Nacional Hídrico, como el que mencioné con anterioridad y que incluya un mandato hacia la gestión por cuencas, por medio de Consejos de Cuencas.
Si logramos una plataforma para la dignidad y la eficiencia, se podrá avanzar hacia elementos más relevantes y de segundo orden, como responder a la transversalidad del agua, con una gestión integrada que posibilite la gestión sostenible, desde la perspectiva de inclusión ciudadana, de aprovechar las nuevas tecnologías y también desde la perspectiva de nuevas disciplinas de aproximación al agua como la Ecohidrología o la Sociohidrología.

Foto Unsplash, Markus Spiske